PORÓWNANIE STRATEGII WALKI Z BEZDOMNOŚCIĄ KRAJÓW SKANDYNAWSKICH I POLSKI

Piotr Świstak

Karolina Zięba

PORÓWNANIE STRATEGII WALKI Z BEZDOMNOŚCIĄ KRAJÓW SKANDYNAWSKICH I POLSKI

Problem bezdomności jest zjawiskiem, które dotyka również najlepiej rozwinięte kraje, z których każdy podejmuje rozliczne działania mające na celu zwalczanie i zapobieganie poszerzania się skali tego zjawiska. Bezdomność z powodu swojej złożoności, na którą składają się aspekty zarówno materialne, społeczne i psychologiczne jest bardzo trudna do opanowania.  W obliczu tego zjawiska kraje opracowują różnorakie strategie mające na celu umożliwienie wyjścia z bezdomności osobom nią dotkniętym. Komponowane są one według wytycznych skupiających się na prewencji, interwencji, integracji przeprowadzanych działań oraz pozyskiwaniu wystarczającego finansowania programów.

            Omawiane kraje skandynawskie (Norwegia, Szwecja, Dania) cechuje wysoki poziom życia, bardzo niskie wskaźniki ubóstwa oraz duży nacisk na równość społeczną. Mimo to, w żadnym z tych krajów nie ma zagwarantowanego w konstytucji prawa do mieszkania. Niejasne są również sformułowania dotyczące zobowiązań odpowiednich organów do pomocy w procesie wyjścia z bezdomności. Wszystkie tego rodzaju gwarancje pojawiają się w ustawach dotyczących pomocy społecznej. Sektor mieszkaniowy w tych krajach kształtowany jest przez rynek, niewielki jest udział pomocy publicznej, co ma duży wpływ na zróżnicowanie w opracowanych tam strategiach mających na celu pomoc w wychodzeniu z bezdomności. Pod względem liczebności bezdomnych to najwięcej, zarówno w wartościach bezwzględnych jak i w przeliczeniu na 1000 mieszkańców, jest ich w Szwecji (od 1.2-2 na 1000 mieszkańców), mniej w Norwegii (1.2) oraz Danii (1.0). W porównaniu do tych krajów w wartościach względnych podobnie prezentuje się Polska (ok. 1.1), natomiast tutaj mamy oczywiście do czynienia z największą wartością bezwzględną sięgającą nawet 43 tysięcy osób w skali kraju, zgodnie z szacunkami Ministerstwa Pracy. Podkreślić należy jednak, że wyższa względna liczba osób bezdomnych w Szwecji może być związana z przyjętym tam „modelem schodkowym” zastosowanym do zwalczania omawianego zjawiska.

            Charakterystyczną rzeczą cechującą strategie krajów skandynawskich jest fakt, że o ile ogólne wytyczne strategii dotyczących wychodzenia z bezdomności opracowywane są na poziomie centralnym, to realizowane są one przez samorządy, które mają stosunkowo dużą dowolność w kwestii działań mających na celu wypełnianie wyznaczonych wyżej zamierzeń, w związku z czym pełnią one kluczową rolę w efektywności walki z omawianym zjawiskiem. Na poziomie rządowym określane są ogólne cele oraz finansowanie, podczas gdy działania i efekty mają być przeprowadzane przez samorządy. Co więcej, istotne jest to, że rząd nie tylko może wpływać na podejmowane czynności w bardzo wąskim zakresie, ze względu na brak środków prawnych, lecz również nie dysponuje żadnymi sankcjami w stosunku do jednostek, które nie wypełniają powierzonych zadań, finansowanych przecież z góry. Pozwala to jednak na dopasowanie działań do lokalnej charakterystyki problemu.

            Najważniejszymi celami postawionymi w zakresie walki z bezdomnością jest zlikwidowanie zjawiska nocowania na ulicy (Dania, Szwecja) oraz zredukowanie czasu spędzanego w tymczasowym zakwaterowaniu do maksymalnie 3-4 miesięcy (Dania, Norwegia). Dużą wagę przywiązuje się również do problemu eksmisji w strategiach szwedzkiej oraz norweskiej (wskazanie pożądanego progu spadku liczby eksmisji jako 30%). Wszystkie trzy kraje dostrzegają, że ważnym czynnikiem wpływających na liczbę bezdomnych jest zagadnienie poszukiwania zakwaterowania przez osoby wychodzące z zakładów karnych oraz szpitali.

             Zasadniczą różnicą pomiędzy Szwecją, a Danią i Norwegią jest to, że w tym pierwszym kraju wychodzenie z bezdomności ma się odbywać przy pomocy tzw. „modelu schodkowego”, w pozostałych natomiast działania zbliżają się bardziej do modelu „housing first”. Różnica między tymi programami polega na tym, że w przypadku pierwszego odzyskiwanie dachu nad głową powinno rozpoczynać się od zwalczenia problemów takich jak uzależnienia, natomiast w przypadku drugim priorytetem jest mieszkanie, które to dopiero ma umożliwić walkę z pozostałymi problemami istniejącymi wokół bezdomności. Ewaluacje strategii obranych przez Szwecję oraz Norwegię wykazały, że podejmowane środki były w znacznej mierze nieskuteczne. W pierwszym przypadku bardzo niewielka liczba bezdomnych osiągała najwyższy szczebel w „modelu schodkowym”, w drugim natomiast regularnie wzrastała liczba eksmisji, a jako główną przyczynę nieskuteczności podjętych poczynań wskazano niewystarczającą ilość mieszkań przeznaczonych do dyspozycji samorządów.

Polska idąc za przykładem wysoko rozwiniętych krajów europejskich przedsięwzięła w ostatnich latach wiele działań mających na celu zredukowanie oraz zapobieganie bezdomności. Mimo podjętych prób, kraj na chwilę obecną nie posiada zintegrowanej strategii, która mogła by rozwiązać kwestię bezdomności, podczas gdy wszelkie istniejące działania oraz inicjatywy dotykające tego problemu nie do końca radzą sobie z jego rozwiązaniem. Główną przyczyną takiego stanu rzeczy jest brak skonsolidowania istniejących regulacji oraz programów w jedną strategię. Dotychczasowymi inicjatywami rządowymi stworzonymi z myślą o pomocy osobą dotkniętym bezdomnością były: Program Wspierający Powrót Osób Bezdomnych do Społeczności oraz "Rządowy program wsparcia finansowego z Funduszu Dopłat tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych", wart wspomnienia jest również projekt  Krajowego Programu Wychodzenia z Bezdomności i Rozwoju Budownictwa Socjalnego 2009- 2015, który ostatecznie nie wszedł w życie. Pierwszy wymienionych programów jest kluczowym instrumentem w polskiej polityki społecznej wobec bezdomności. Realizowany on jest od roku 2000 przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Głównym celem tej inicjatywy jest wzmocnienie oraz wspieranie ponadregionalnych organizacji w zapewnieniu pomocy zarówno doraźnej jaki i interwencyjnej osobom bezdomnym.  Instytucje te są istotnym elementem w systemie walki ze zjawiskiem bezdomności, bowiem realizują one ponad 80% usług w tym zakresie. Mimo istotnego wpływu na walkę z tym negatywnym zjawiskiem na terenie Polski, Program Wspierający Powrót Osób Bezdomnych do Społeczności posiada liczne wady. Zasadniczym defektem tej inicjatywy jest jej rozmieszczenie w czasie. Według wytycznych program uruchamiany jest każdorazowo w drugiej połowie danego roku, a projekty realizowane w jego zakresie trwają od jednego do trzech miesięcy. Taki stan rzeczy uniemożliwia skuteczne wdrażanie długofalowych założeń projektu, którymi są pomoc w wychodzeniu z bezdomności oraz integrację zawodową i społeczną osób bezdomnych. Kolejną inicjatywą jest "Rządowy program wsparcia finansowego z Funduszu Dopłat tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni oraz domów dla bezdomnych". Jest to jedyny w Polsce program z sektora polityki mieszkaniowej, który odnosi się do zjawiska bezdomności. Zgodnie z tytułem projektu jego celem jest finansowanie tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni oraz domów dla bezdomnych na każdym szczeblu podziału administracyjnego kraju. Fundusze na realizacje tej inicjatywy pochodzą z Banku Gospodarstwa Krajowego. Mimo, dużych nakładów finansowych program nie przyniósł zakładanych efektów, liczba powstałych lokali oraz miejsc noclegowych była znacznie niższa od prognozowanej. Poza niską efektywnością, innymi wadami tego projektu są zawiłe procedury składania wniosków, niewielki udział sektora pozarządowego oraz brak sprawozdań ilościowo - jakościowych na temat jego realizacji. Ostatnią godną wspomnienia inicjatywą wpisującą się w polską politykę społeczną w zakresie bezdomności jest Krajowy Program Wychodzenia z Bezdomności i Rozwoju Budownictwa Socjalnego 2009- 2015. Jest to dokument porządkujący istniejące składniki systemu pomocy bezdomnym. Program złożony jest z sześciu priorytetów zatytułowanych kolejno: "Rzeczywista statystyka osób bezdomnych", "Standaryzacja usług pomocy społecznej wobec osób bezdomnych", "Standard pracy wobec osób bezdomnych", "Edukacja oraz zatrudnienie socjalne osób bezdomnych", "Programy aktywizacji zawodowo- społecznej w obiektach budownictwa socjalnego oraz pracy socjalnej z osobami bezdomnymi" oraz "Modyfikacja rozwiązań prawno - ekonomicznych systemu wsparcia finansowego budownictwa socjalnego". Krajowy Program Wychodzenia z Bezdomności i Rozwoju Budownictwa Socjalnego 2009- 2015 idąc za przykładem skandynawskich praktyk podejmuje próbę połączenia różnych inicjatyw oraz polityk (tj. społecznej, mieszkaniowej, zdrowotnej) tworząc przy tym jeden kierunek, dzięki któremu zjawisko bezdomności może zostać zredukowane. Wadami tego programu jest brak diagnozy oraz skali problemu bezdomności w Polsce, deficyt priorytetów dzięki którym możliwe by było synchronizowanie współpracy międzysektorowej.

Analiza istniejących inicjatyw rządowych, które nakierunkowane są na walkę z bezdomnością pozwoliła zauważyć, iż polityka stosowana w tym zakresie przez państwo Polskie jest niespójna i nieefektywna, natomiast powstające programy są ze sobą nieskonsolidowane. Taki stan rzeczy nie pozwala na zredukowanie i zapobieganie zjawiska bezdomności. Polsce mimo znaczących postępów w zakresie walki z tym negatywnym zjawiskiem, nie udało się stworzyć zintegrowanej strategii walki z bezdomnością. Jednak na podstawie istniejących inicjatyw można już zaobserwować, iż kraj ten skłania swoje działania  ku modelowi "housing first", który ma na celu zapewnienie mieszkania osobą dotkniętym bezdomnością zanim zostaną oni poddani procesowi zwalczania uzależnień czy też innych patologii. Można przypuszczać, iż ma to związek z wcześniej wspomnianą niespójnością polityk społecznych i mieszkaniowych, bowiem zastosowanie modelu "schodkowego" wymagałoby większego zaangażowania opieki społecznej w realizację tego modelu. Jednakowoż jak pokazały doświadczenia skandynawskie, skoordynowana strategia oraz oparcie jej o wyżej opisane modele wychodzenia z bezdomności, nie gwarantuje sukcesu w procesie redukcji i zapobiegania rozszerzania się zjawiska bezdomności.

Pomimo tego, że omawiane kraje skandynawskie nie zdołały osiągnąć satysfakcjonujących rezultatów z zakresie walki z bezdomnością, to Polska wciąż odstaje od nich pod względem integracji oraz implementacji różnych działań. Poprzez to, że przeprowadzone kroki w przytoczonych krajach przyniosły niewielkie skutki, zauważyć można jak bardzo złożonym problemem jest zjawisko bezdomności oraz jak wysokich środków finansowych wymaga walka z nim.

Na podstawie:

·        - Benjaminsen L., Dyb E., The Effectiveness of Homeless Policies – Variations among the Scandinavian Countries, w: European Journal of Homelessness, vol. 2, 2008.

·        - Olech P., Polityka społeczna w Polsce a perspektywa ustanowienia krajowej zintegrowanej strategii wobec problemu bezdomności – analiza istniejących planów i programów, w: Problem bezdomności w Polsce – wybrane aspekty, red. M. Dębski, 2010.