Efekty sąsiedztwa a polityka „social mix”

 

Maciej Krajewski

 Efekty sąsiedztwa a polityka „social mix”

W oparciu o: Ostendorf, W., Musterd, S., De Vos, S. (2001) Social Mix and the Neighbourhood Effect. Policy Ambitions and Empirical Evidence. Housing Studies, Vol. 16, No. 3, 371–380.

Badacze Ostendorf, Musterd i De Vos postanowili sprawdzić, czy w holenderskich realiach polityka tzw. social mix, albo mixed-neighbourhood, ma szanse przynieść oczekiwane rezultaty, czyli zmniejszenie poziomu względnej biedy w dzielnicach o największej jej koncentracji, a przez to zapobiegać powstawaniu obszarów segregacji i gett. Autorzy przedstawiają wyniki badań dla Amsterdamu weryfikujące koncepcję (pozytywnych) efektów sąsiedztwa (jak np. zmniejszenie poziomu biedy) wywołanych dzięki mieszaniu na danym obszarze mieszkań o zróżnicowanym standardzie, a co za tym idzie – dające podstawę do oceny słuszności założeń polityki social mix i stanowiące argument w debacie o skuteczności takiej polityki.

Autorzy nakreślają szerokie tło koncepcji efektów sąsiedztwa w polityce społeczno-przestrzennej. Odwołują się do poglądów stojących u zarania takiej polityki, mówiących że problemy społeczne obszarów segregacji są spowodowane właśnie segregacją. Segregacja biedy w obszarach zwanych gettami miałaby być samopodtrzymującym się i utrwalającym procesem, wedle schematu: likwidacja dotychczasowych miejsc pracy – niemożność znalezienia nowej pracy z powodu niskiego wykształcenia – ucieczka lepiej wykształconych i lepiej zarabiających – brak pozytywnych wzorców kulturowych do naśladowania – utwalanie kultury biedy i innych patologii – mniejsze szanse na znalezienie pracy itd. W takim ujęciu wyrwanie człowieka z getta jest sposobem na wyrwanie go z zaklętego kręgu ubóstwa, bowiem rosną jego szanse awansu społecznego. Walka z segregacją i gettoizacją miałaby zatem być środkiem redukcji biedy i problemów społecznych.

Autorzy zwracają uwagę na ścisłe powiązanie pojęć segregacja/desegregacja, gettoizacja, getto w dyskursie publicznym i pracach naukowych z koncepcją efektów sąsiedztwa, w której kompozycja społeczna danego obszaru ma odgrywać kluczową rolę. W artykule podkreśla się amerykańskie pochodzenie wielu studiów na ten temat, jako że w Stanach Zjednoczonych silne były inspiracje koncepcją efektów sąsiedztwa dla programów przemieszczania ludzi z obszarów koncentracji biedy do bardziej zróżnicowanych społecznie, były też liczne badania i debaty nad tymi programami. Jednocześnie zwraca się uwagę na zasadnicze różnice między Stanami Zjednoczonymi a Europą (Zachodnią) w potencjalnej sile oddziaływania efektów sąsiedztwa. Autorzy przytaczają opinie, że w neoliberalnych gospodarczo Stanach, gdzie panują stosunkowo duże nierówności społeczne i brak silnych instytucji państwa opiekuńczego, istnieje dość prosta zależność między np. brakiem pracy a niskimi dochodami i niskim standardem zamieszkania, dlatego segregację mieszkaniową (niskiej jakości segment rynku mieszkaniowego) można rozpatrywać łącznie z dochodową i społeczną; w krajach europejskich natomiast, z tradycją państwa opiekuńczego interweniującego w mechanizmy rynkowe, z mniejszym rozwarstwieniem dochodowym, ta zależność jest słabsza, nie ma więc prostego przełożenia np. braku pracy na zamieszkanie w gorszej dzielnicy. Nie można się zatem spodziewać w Europie gett podobnych do amerykańskich, ale i takich samych jakościowo efektów sąsiedztwa w razie polityki social mix.

Mimo to, stwierdzają autorzy, koncepcje i poglądy bazujące na amerykańskich doświadczeniach zostały wprost przejęte przez wiele środowisk opiniotwórczych (media), polityków i naukowców w Europie, w tym w Holandii. Autorzy tekstu zauważają, że choć w tym kraju nie wystepują duże obszary koncentracji biedy, to w debacie publicznej obecna jest obawa przed formowaniem się sąsiedztw i gett osób o podobnych dochodach, przy czym o wiele większą społeczną uwagę przyciągają te o niskich dochodach niż te o wysokich, jako potencjalne źródło społecznych problemów. Wyrosła z tych obaw polityka holenderska przyniosła program przebudowy miejskiego rynku mieszkaniowego polegający na mieszaniu różnych form własności mieszkań oraz różnicowaniu cen mieszkań na osiedlach „zagrożonych”, co w obrębie istniejącej zabudowy oznaczać ma także wyburzenia pod nowe inwestycje zwiększające różnorodność.

Aby sprawdzić, czy taka polityka może przynieść oczekiwany rezultat w postaci zwiększenia szans społecznych osób żyjących w złych warunkach (underprivileged), autorzy opracowali taki teoretyczny model efektów sąsiedztwa, dla którego polityka mixed-neighbourhood ma ekonomiczny sens, oraz zbadali empirycznie, na ile znajduje on odzwierciedlenie w przypadku Amsterdamu. Ich model efektów sąsiedztwa przedstawia odwrotną zależność między udziałem osób żyjących w złych warunkach a udziałem mieszkań „wysokiej jakości”. Założyli, że aby przyrost mieszkań wysokiej jakości przynosił satysfakcjonujący spadek udziału osób żyjących w złych warunkach, musi to być zależność krzywoliniowa – bowiem wtedy, kolokwialnie rzecz ujmując, „wyjmuje się” więcej niż się zainwestowało, czyli osiąga się ponadproporcjonalną ekstra korzyść; w przypadku zależności prostoliniowej ekonomiczny sens dodawania mieszkań wysokiej jakości staje się wątpliwy. W celu sprawdzenia, jak ta krzywa kształtuje się dla Amsterdamu (jego części dla której dysponowano danymi), za osoby żyjące w złych warunkach, czyli z niskimi szansami awansu społecznego, uznano osoby spełniające łącznie trzy kryteria: bez pracy, z niskim wykształceniem i bez partnera który miałby pracę; za mieszkania o wysokim standardzie przyjęto te w sektorze prywatnym-własnościowym.

Wyniki badań wskazały na to, że w Amsterdamie nie występowały takie efekty sąsiedztwa, które pozwoliłyby prowadzic efektywną politykę social mix. Oznaczało to, że program przebudowy rynku mieszkaniowego nie przyniesie zakładanych rezultatów, a zatem nie ma większego sensu. Badanie wykazało, że w Amsterdamie udział osób żyjących w złych warunkach to tylko 4%, ponadto koncentracja takich osób była umiarkowana. Autorzy ocenili zatem program social mix w tym mieście jako oparty na założeniach pozbawionych podstaw empirycznych, bardzo drogi i dość radykalny jak na skalę zjawiska biedy i wykluczenia społecznego, wskazując, że będzie on oddziaływać na skutki, nie zaś na przyczyny zjawisk które miał zwalczać.

Polskie realia dotyczące segregacji i gettoizacji z pewnością bliższe są Europie Zachodniej niż Stanom Zjednoczonym, przy oczywistych różnicach wynikających z poziomu rozwoju gospodarczego. Przez niemal pół wieku po wojnie w Polsce struktura społeczno-przestrzenna miast kształtowała się w warunkach socjalizmu, bądź co bądź dużo bliższego zachodnim państwom opiekuńczym niż amerykańskiemu liberalizmowi.

W polityce polskiej stolicy, w odróżnieniu od holenderskiej, trudno jest znaleźć głębsze odniesienia do social mix jako metody zwalczania biedy i problemów społecznych. W głównym dokumencie strategicznym Warszawy („Strategia rozwoju...”), podkreśla się konieczność budowy mieszkań komunalnych i ich lokalizacji na terenie całego miasta w celu zapobiegania powstawaniu skupisk uboższej ludności. Nie ma natomiast śladów takich odniesień w części dokumentu poświęconej rewitalizacji zdegradowanych osiedli mieszkaniowych czy w Lokalnych Programach Rewitalizacji. 

 

W strategii społecznej miasta przedstawiono charakterystykę struktury społeczno-przestrzennej, w której m.in. wzmiankuje się o terytorialnych kumulacjach problemów społecznych, wymieniając niektóre dzielnice (z Pragą Pn. i Targówkiem na czele), mówi się o niekorzystnej strukturze własności mieszkaniowej, która ma być przyczyną kumulacji ubóstwa i wykluczenia społecznego, wskazuje się też na powstawanie grodzonych zespołów mieszkaniowych jako przyczynę nadmiernego wzrostu różnic społecznych. Jako problem przedstawiono też koncentrację lokali komunalnych, zwłaszcza w problemowych dzielnicach, ucieczkę osób o wyższym statusie z osiedli-blokowisk z wielkiej płyty, czy formowanie się dzielnic i osiedli społecznie zbyt jednorodnych. Powyższa diagnoza, wskazująca problemy, nie znajduje jednak przełożenia na działania przestrzenne które można by zaliczyć do sfery social mix; ograniczono się do deklaracji wzmacniania społecznego budownictwa mieszkaniowego i podaży lokali mieszkalnych na terenie całej aglomeracji.

Choć z pewnością Warszawie przydałaby się polityka mieszkaniowa odnosząca się do kwestii przestrzennych, a nie tylko ilościowych, to, odnosząc się do wyników badań z Amsterdamu, nie ma powodów do ubolewania z powodu opóźnienia w naśladownictwie trendów europejskich w kwestii polityki social mix, choć z pewnością przydałyby się warszawskie badania pozwalające na ocenę ewentualnej zasadności takiej polityki.

Źródła:

Ostendorf, W., Musterd, S., De Vos, S. (2001) Social Mix and the Neighbourhood Effect. Policy Ambitions and Empirical Evidence. Housing Studies, Vol. 16, No. 3, 371–380

Strategia rozwoju miasta stołecznego Warszawy do 2020 roku

Społeczna Strategia Warszawy. Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych na lata 2009-2020

Wieloletni Program Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem m.st. Warszawy na lata 2013-2017

Twardoch, A. (2009) Dostępne budownictwo mieszkaniowe. Architecturae et Artibus, Vol. 1, No. 2, 75-82